[사회복지정책] 사회복지정책의 정의와 영역, 사회복지정책 형성과정
목차
사회복지정책
I. 사회복지정책의 정의
1. 어의적 정의
2. 국가별 정의
1) 독일의 사회정책
2) 영국의 사회정책
3) 미국의 사회복지정책
II. 사회복지정책의 영역
III. 사회복지정책의 형성과정
1. 정책의제의 형성
2. 정책의 결정
3. 정책의 집행
4. 정책의 평가
* 참고문헌
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사회복지정책
I. 사회복지정책의 정의
사회복지정책(social welfare policy)에 대한 정의는 한마디로 말하기가 어렵다. 왜냐하면 학자들마다 보는 시각이 사회복지정책을 광의적으로 복지국가와 동일시하는 사람들이 있는가 하면 협의적으로 사회복지기관의 정책으로 쏘는 사람들이 있어 보는 시각에 따라 다양하며, 역사적으로 사회복지국가의 원조라 할 수 있는 나라들의 경우에도 정치적, 경제적, 사회적 여건과 시대적 상황이 반영된 역사적 형성물로 보는 경향도 있어 사회복지정책의 범위를 다르게 보고 있는 경향이 있기 때문이다.
따라서 이와 같이 다양한사회복지정책의 정의를 알기 쉽게 파악하기 위해서는 다양한 정의들을 단순화시켜 다음과 같이 크게 두 가지 입장으로 대별할 수 있다.
하나는 사회복지정책의 정의를 어의적 입장에서 '사회복지'와 '정책'의 복합개념으로 파악하는 것이고, 다른 하나는 사회복지정책을 정의하기 힘든 이유가 사회복지정책을 시행한 주요 국가들이 사회복지정책을 조금씩 다르게 이해하고 있다는 것에 초점을 두고 사회복지정책을 정의하는 것이다. 그러면 이와 같은 두 가지 경우를 중심으로 사회복지정책의 정의에 대해 살펴보자.
1. 어의적 정의
어의적인 면에서 사회복지정책은 '사회복지'와 '정책'의 합성어이다. 여기에서 사회복지역시 '사회'와'복지'의 합성어로써 정의도 다양하다. 예를 들면, 장인협은 사회복지란 "사회구성원들이 기존의 사회제도를 통해 자신의 기본적인 욕구를 충족시키는 데 어려움을 겪고 있거나 어려움이 예상될 때, 그 욕구를 충족시킬 수 있도록 도움을 제공하는 조직화된 사회적 활동의 총체이다"라고 정의하였다.
자스트로우(Zastrow)는 사회복지를 "정책과 법에 의해 존재하는 사회제도로서 개인이나 집단, 가족 및 조직과 공동체의 복지를 개선하기 위해 사회문제를 예방하고 완화하며 해결함에 그 목적이 있다"라 정의하였고, 로웬버그(Loewenberg)는 사회복지를 "인간의 정서적 ․ 지적 ․ 신체적 ․ 사회적 기능을 향상시키고 유지하는 것을 일차적 과업으로 하는 사회제도"라 정의하였으며, 벨(Bell)은 사회복지는 "인간의 기본적 욕구를 충족시키는 데 필요한 방책으로 법, 프로그램, 급여 및 서비스를 의미한다."고 하였다.
따라서 위에 언급한 여러 사회복지학자들의 사회복지에 대한 정의를 종합하면, 사회복지는 "사회구성원 모두의 기본적인 욕구 충족 및 문제해결을 통한 최소한의 인간다운 생활을 누릴 수 있도록 하기 위해 사회적으로 지원하는 총체적인 제도 및 노력"이라 해도 좋을 것이다. 그렇다면 사회복지정책은 이러한 사회복지 관련 제도와 노력에 대한 정책적 활동이라고 볼 수 있다. 다음으로는 정책이 무엇을 의미하는가?이다.
길버트와 테렐(Gilbert & Terrell)은 정책을 "특정한 목적을 달성하기 위해 실시하는 행동들의 원칙, 지침, 일정한 계획, 조직화된 노력"이라 하였고, 티트무스(Titmuss)는 정책을 "주어진 목표에 지향된 행동을 지배하는 원리"라고 정의하였다. 라스웰과 카프란(Laswell & Kaplan)은 정책을 "목표, 가치 및 실천에 관한 프로그램"으로 정의하였다.
결국 어의적 의미로 사회복지정책의 정의를 종합하면, 사회구성원의 기본적 욕구 충족 및 문제해결을 위해 어떠한 목표를 향한 일련의 행동지침으로서 무엇을 향하고 있으며, 왜 그렇게 해야 하는가, 그리고 누가, 어떤 원리와 선택기증으로 행동하는가 하는 질문내용을 포함하고 있으며, 연속적이고 논리적으로 합리적인 단계와 과정을 거쳐야 하는 일련의 집단적 행동원리와 원칙이라고 할 수 있다.
2. 국가별 정의
사회복지정책의 정의는 국가마다 사회복지가 최초로 탄생해 오늘에 이르기까지의 역사적 배경과 시대적 상황에 따라 보는 시각의 차이가 있다. 여기에서는 독일식 사회정책과 영 ․ 미식 사회정책 ․ 사회복지정책의 차이점 위주로 살펴보기로 한다.
1) 독일의 사회정책
독일은 세계 최초로 사회정책을 시행한 나라이다. 대표적 사회정책으로 1880년대 독일의 비스마르크(Bismarck) 재상이 주도해 제정한 일련의 사회입법, 즉 1883년의 건강보험, 1884년의 산재보험, 1889년의 노령페질연금이 있다. 독일에서는 와그너(Wagner), 쉬몰러(Schmoller) 등의 강단사회주
의자(Kathedersozialisten)들이 중심이 되어 1872년에 사회정치학회를 설립해 사회정책(sozial politik)이라는 용어가 처음으로 사용되기 시작하였다. 당시 사회복지정책에 대한 이들의 관념을 살펴보면, 독일의 보수적 사회 개량파인 와그너(Wagner)는 사회정책이란 "분배과정에 있어서 돌출되는 여러 폐해를 입법과 행정수단으로 극복하려는 국가의 정책"이라고 하였는데, 여기에서 폐해란 '개인적 혹은 계급적 재산관계나 소유관계, 소득의 종류와 대소, 계급 및 개인의 경제적 상태에 따라 발생할 수 있다. 따라서 재산의 유무나 많고 적음 그리고 재산관련 소득이 있는 자와 노동관련 소득이 있는 자들 간의 문제를 의미한다.'고 하면서 국가가 이를 해결하는 수단이 바로 사회정책이라 언급하였다.
자유주의적 좌익의 중간파라고 할 수 있는 쉬몰러(Schmoller)는 사회개량이라는 용어로 사회정책을 대신하였다. 그는 사회개량의 목표를 '사회계급 간의 우호적 관계 회복, 부정의의 극복과 감소 그리고 분배적 정의 원리 구현, 중하위 계급의 도덕적 ․ 윤리적 ․ 물질적 향상을 보장하기 위한 사회입법적 활동'이라 정의하였다. 따라서 쉬몰러(Schmoller)는 사회정책을 분배적 정의의 실현개념으로서의 부자와 빈곤한 자 간의 균형을 이루는 수단과 점진적인 사회개량을 시도하는 윤리적 타협정책으로 보고 있다.
그러므로 독일식 사회정책은 자본주의 사회에 있어서 계층 간 계급대립으로부터 발생하는 사회문제로서의 노동문제를 완화 및 해결하려는 자본주의 국가의 사회개량정책의 성격이 강하며, 노동조건의 유지 ․ 개선 등의 노동정책의 일환으로 국가가 행하는 노동자 보호정책이며 분배정책이었다고 할 수 있다.
2) 영국의 사회정책
영국에서는 독일과 다른 의미의 사회정책(social policy)이란 용어를 사용하고 있다. 독일에서 계급정책이나 노동정책으로서의 사회정책을 강조한다면, 영국에서는 시민복지, 즉 사회복지에 더 비중을 두고 있다. 이는 영국의 사회정책은 오랜 구빈행정의 역사적 발전배경과 함께 1950년대 말부터 시작된 사회행정(social administration)연구가 점진적으로 사회정책으로 변화 ․ 확대된 데서 그 배경을 찾을 수 있다.
영국의 사회정책 개념을 학자들이 내린 정의를 통해 알아보면, 먼저 마샬(Marshall)은 사회정책이란 "정확한 의미는 아니지만 시민에게 서비스나 소득을 제공함으로써 그들의 복지에 직접적인 영향을 미치는 정부의 정책"으로 정의하면서 특히 사회정책의 핵심내용으로는 사회보장, 공공부조, 보진 및 복지서비스, 주택서비스 등이 포함되고 교육과 청소년비행예방 프로그램은 주변 프로그램"이라 하였다.
티트머스(Titmuss)는 그의 저서 “사회정책의 정의”에서 보충적 복지모형, 산업적 성취수행모형, 제도적 재분배모형, 을 제시하면서, 사회정책이란 "일정한 물질적, 사회적 욕구에 대하여(특히 요구호대상자의 욕구에 대하여 시장이 충족시키지 못하거나 충족시킬 수 없는 것을 특정의 사람(사회적 약에게 부여하는 정부의 행위"라고 정의하였다. 이는 유익한 것을 목적으로 하고 시민의 복지를 마련하며 경제적 목적과 최저임금 및 소득유지의 최저기준 등과 같은 비경제적 목적을 포함하고 가난한 자로부터 부자에게로 자원을 이전하는 누진적 재분배의 대책을 포함한다는 의미로서, 사회정책의 목적을 시민의 경제적 및 비경제적 복지에 있다고 보고 시민생활의 최저수준 보장과 정책의 재분배적 기능을 중요세하였다.
영국 사회정책의 다른 특징은 학제적 성격을 들 수 있다. 사회정책을 독립된 학문분야가 아닌 타 학문분야와의 상호의존관계로 본다. 즉, 사회정책 연구에 사회철학, 사회학, 정치학, 경제학 등을 전공한 교수들이 대거 참여해 사회정책의 개념을 정의하고 있으며, 가치체계 규명을 위해 사회철학을, 사회문제 발생동향 분석을 위해 통계적 방법을, 사회정책이론의 정립을 위해 사회학을, 서비스의 비용과 효과분석을 위해 경제학을 각각 동원하는 형식을 취하고 있다.
3) 미국의 사회복지정책
독일과 영국은 사회정책이란 용어를 변함없이 사용하고 있는데 비해 미국은 사회정책과 사회복지정책을 혼용하고 있다. 오히려 사회정책보다는 사회복지정책을 더 많이 사용하고 있다. 레인은 사회정책은 "장기간을 통해 부수적으로 발전된 일련의 해결책으로 사회복지시책, 즉 교육, 의료보호, 소득이전, 주택, 사회사업 등을 포함한다."라고 하면서 농업, 경제, 인력, 환경개발을 포함한 복지정책의 의도 및 그 결과를 사회정책의 연구대상으로 해야 한다고 주장하였다. 이와 유사하게 볼딩(Boulding)은 “사회정책의 범위(The boundaries of Social Policy)”라는 논문에서 사회정책을 "사회의 통합적 제도(Integrative System)와 관련"되는 것으로 보고 있다. 이는 '지역사회 내에 속해 있는 개인의 정체성을 확립해 주기 위해 제공되는 것'을 의미한다고 할 수 있다.
이 외에 많은 학자들의 견해를 종합하면 미국에서의 사회정책은 전통적인 사회복지정책과 프로그램보다 더 포괄적인 의미로 사용하고 있으며, 자원, 권리, 사회적 기회 등에 대한 접근의 재분배를 통한 사회적 불평등의 경감을 사회정책 기능의 한 축으로 본다고 이해할 수 있다.
최근에는 사회정책이라는 용어보다 사회복지정책이라는 용어를 선호하고 있는데, 국가뿐만 아니라 민간기관의 사회복지정책까지도 포함하고 있다. 디니토(DiNitto)는 사회복지정책은 "국민의 살의 질에 영향을 미치는 것을 결정하는 정부의 총체적 활동, 즉 국민들의 복지에 영향을 주는 정부활동으로서 국민들에게 제공하는 서비스와 소득을 의미하며, 사회복지정책의 범위는 사회보장, 영양보충, 보건의료, 사회복지서비스, 즉 아동복지, 가족복지, 지역사회복지, 고용복지, 노인복지, 직업훈련 등이다"라고 정의하였다.
질(Gil)은 사회복지정책을 "빈곤이나 아동학대, 주택 등과 같은 특수한 욕구나 문제에 대한 사회적 대응과 같이 사회정책을 사회의 전반적인 삶의 질 및 사회구성원들의 살의 상태, 인간과 인간의 관계, 인간과 주변사회와의 관계를 형성하는 노력과 관계가 있는 것"으로 보고 있다. 즉, 미국의 사회복지정책은 포괄적인 용어로서 도서관, 공원, 여가, 조세제도와 가족법 등과 같은 항목들은 전반적인 참의 질 차원에서 다루기 때문에 사회정책 영역에 포함된다고 볼 수 있다.
지금까지 살펴본 바와 같이 독일과 영국의 사회정책과 미국의 사회복지정책은 그 성격이 다르다. 독일의 사회정책은 사회입법을 통한 자본주의체제 및 사회질서유지를 목적으로 하는 사회개량적이고 소득분배적 국가정책인 반면 영국의 사회정책은 사회복지 향상목적의 국가정책으로 포괄적 의미를 가지고 있으며 미국의 사회복지정책은 영국의 사회정책과 같이 사회복지 향상을 목적으로 하고 있지만 공공복지와 함께 민간복지까지도 포함하고 있다.
결과적으로 어의적 및 국가별 정의를 종합하면, 사소득의 제공으로 인간의 기본적 욕구 충족 및 사회문제를 해결하는 정부의 활동과 제도 및 지침, 계획, 과정이다. 이를 위한 주요 프로그램으로는 노후 소득보장, 빈곤예방, 사회보험, 건강보험, 공공부조, 아동, 장애인, 노인, 여성 등. 사회적 약자들을 보호하기 위한 사회복지서비스 등이 있다.
II. 사회복지정책의 영역
사회복지정책의 영역은 학자들의 관점에 따라 협의적으로 혹은 광의적으로 보는 견해가 있어 그 적용범위가 다르게 나타난다. 먼저 협의적으로 보는 경우, 인간의 최소한의 생활유지에 필요한 욕구를 충족시키기 위한 정부의 정책으로 소득보장, 의료보장, 주택보장이 될 것이다. 그러나 영국에서는 빈곤, 질병, 무지, 불결, 나태를 5대 사회악으로 규정하고 이를 퇴치하기 위한 방법으로 사회정책을 제시하면서 그 영역으로 사회보장정책, 의료보장정책, 교육보장정책, 주택보장정책 그리고 고용보장정책을 포함시켜 사회복지정책의 영역을 넓게 보고 있다.
미국의 디니토(DiNitto)는 사회복지정책을 "'국민의 살의 질에 영향을 미치는 것을 결정하는 정부의 활동'이라고 말하면서, 이는 시민들의 복지에 영향을 주는 정부활동으로 시민들에게 제공하는 서비스와 소득을 의미하며 사회복지정책의 범위는 소득보장(사회보장), 영양보충, 보건의료, 사회복지서비스, 즉 아동복지, 가족복지, 지역사회복지, 고용복지, 노인복지, 직업훈련 등이다"라고 주장하였다.
사회복지정책을 더 광의적으로 보는 경우에는 조세정책과 노동시장정책을 사회복지정책의 영역에 포함시킨다. 왜냐하면 조세정책은 소득재분배에 직접 기여함으로써 실질적인 소득보장의 기능을 하고, 노동시장정책은 저소득층의 일차소득을 증진시키는 데 기여하므로 소득보장이라는 차원에서 본다면 이차소득과 관련된 소득보장정책과 더불어 필요하다. 즉, 노동시장정책과 소득보장정책은 밀접한 관련을 갖고 있으므로 소득보장정책이 성공하기 위해서는 노동시장정책의 성공이 필수적이기 때문이다.
IIII. 사회복지정책의 형성과정
사회복지정책은 정부가 국민들의 기본적 욕구충족과 사회문제를 해결하기 위해 의도적으로 선택한 제도 및 행동지침으로 다른 공공정책과 마찬가지로 매우 복합적이고 다양하며, 비교적 장기간에 걸친 일련의 연속적인 과정을 거쳐서 확정 ․ 수립된다. 우리 사회 전반에는 해결해야 할 사회적 문제들이 무수히 많지만 모두 사회복지정책의 형태로 확정하거나 수립되지 않는다. 그렇다면 어떠한 과정을 거쳐 이렇게 많은 사회문제들이 사회복지정책의 형태로 확청되고 수립될 수 있는지를 살펴보면 여러 학자들마다 다양하게 그 과정을 제시하고 있으나 일반적으로 받아들여지는 1) 정책의제의 형성, 2) 정책의 결정, 3) 정책의 집행, 4) 정책의 평가 등으로 나누어 설명하면 다음과 같다.
1. 정책의제의 형성
특정의 사회문제(social problem)는 사회복지정책을 형성하게 하는 동인으로 작용하지만, 모든 사회문제가 정책으로 생성되지 않기 때문에 정책으로의 생성을 위한 첫 단계가 정책의제의 형성이다. 일반적으로 정책의제의 형성과정은, 첫째로 현재 사람들에게 주어진 상황이나 조건으로 말미암아 인간으로서 기본적인 생활을 누리지 못해 고통을 받고 있는 경우 사람들이 그 상황이나 조건을 해결해야 할 문제로서 인식해야 한다. 둘째로 이렇게 인식하는 문제가 정치적 논쟁거리로 제시되어 공공의 관심을 끄는 사회적 이슈(public issue)로써 공공정책상의 논쟁거리로 부각되어야 한다. 셋째로 사회적으로 공공의 이슈화 과정이 지나면 공중 아젠다(public agenda) 과정이다. 여기에서 아젠다란 의제들의 모음이며, 일련의 정치적 논쟁거리로써 특정한 시점에 정치체계의 구성원들에 의해 공중의 관심을 끌 만하다고 간주되는 문제들이다. 따라서 아젠다 형성이란 정부가 정책적 해결을 위하여 사회문제를 정책문제로 채택하는 과정 또는 행위, 즉 사회문제가 정책문제로 전환되는 행위나 과정을 의미한다. 순서를 정리하면 사회문제 -> 사회적 이슈 -> 공중아젠다 -> 정부 아젠다이다.
2. 정책의 결정
일반적으로 정책결정은 바로 이루어지는 것이 아니고 대안형성과정이라는 중간과정을 거쳐야한다. 이는 정책결정을 위한 선행과정으로서 정책문제가 무엇인지에 대한 파악과 문제해결 및 해결 후 얻을 수 있는 성과에 대한 목표설정, 문제와 관련된 정보수집 및 분석, 문제해결을 위한 대안탐색 및 대안 간의 비교분석을 통한 평가과정을 통해 최선의 정책대안을 선택하는 과정으로 이루어져 있다. 이러한 대안형성과정이 끝나면 권위 있는 정책결정자에 의해서 문제해결을 위해 제시된 여러 가지 대안들중에서 하나를 선택하는 정책결정행위가 실행된다.
3. 정책의 집행
집행이란 정책목표를 달성하기 위하여 결정된 정책이나 프로그램을 실행하는 활동을 말한다. 즉, 정책집행은 정책이 수행되는 과정으로 수립된 계획을 실제로 이행하는 것을 의미한다. 이 과정은 정책담당자와 사회복지 대상자 간의 직접적인 상호작용을 통해서 정책목표를 구체화해 나가는 과정이기도 하다.
이 과정에서는 프로그램을 정비하고 재확인하며, 정책내용을 보다 구체화하여 현실적응력을 높이고 서비스나 해당급여를 대상자들에게 전달한다. 사회복지정책의 집행은 드러난 사회문제와 관련된 이해집단이 관여하는 특징이 있고, 프로그램의 전달과정에서 발생하는 결함과 그 원인을 발견할 수 있다.
4. 정책의 평가
정책의 평가란 정부의 정책 프로그램의 목적을 달성함에 있어 실행을 통하여 나타나는 전반적인 효과에 대한 평가 또는 보편적 목적의 달성에 있어둘 혹은 그 이상의 프로그램의 상대적인 효과에 대한 평가라 할 수 있다. 즉, 정책형성의 마지막 과정으로 정책이 그 목적을 어느 정도 달성하였는가, 혹은 부진하였다면 그 원인이 무엇인가를 파악하고 그 정책을 지속적으로 행할 것인지 아니면 중단할 것인지를 결정하거나부족부분이 있다면 보완하여 정책이 목표하는 바를 달성할 수 있도록 하는 일련의 과정이다.
* 참고문헌
한국 사회복지실천과 복지경영 : 최성균/이준우 저, 파란마음, 2017
사회복지서비스 : 한국산업인력공단, 진한엠앤비, 2015
지역사회복지와 사회복지시설 : 이병록 저, 청목출판사, 2007
사회복지실천론 : 이영분/김기환 등 저, 동인, 2010
현대 복지국가의 사회복지교육 : 현외성 저, 공동체, 2014
사회복지 행정실무 : 이세형 저, 양성원, 2017
사회복지의 이해 : 윤찬영 저, 정민사, 2017
사회복지 사례관리 : 이채석 저, 어가, 2017